PPP模式的推廣，對我國政府采購的法定采購方式提出了挑戰，在探索通往物有所值制度目標的路徑上，有哪些政府采購方式可以為我所用，是我們急需解決的問題,在這一點上，城市地下綜合管廊PPP項目因其特殊性而更具探索的必要。

一、PPP項目政府采購方式梳理

涉及PPP項目政府采購的法規有：《中華人民共和國政府采購法》(主席令第68號，以下簡稱《政府采購法》)、《中華人民共和國招標投標法》(主席令第21號，以下簡稱《招標投標法》)、《政府采購法實施條例》(國務院令第658號)、《招標投標法實施條例》(國務院令第613號)、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)、《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金(2014)113號)、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第18號)、《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部令第74號)、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財庫〔2014〕214號)等，經梳理可得到以下概念：

1、政府采購所推崇的可選方式

發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》明確要求PPP項目要“按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴”。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》第十一條規定：“項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。”上述兩部委文件對PPP項目的政府采購原則上確定了法定方式，這既促進了我國政府采購制度與國際規則對接，符合世界貿易組織《政府采購協定》對政府采購的定義，也比較好地適應了國內項目采購中公開競爭、選擇性競爭和有限競爭的客觀需求，并可充分實現物有所值的價值目標，使項目采購更具可操作性，對地方政府和社會資本參與PPP項目有積極的指導意義。

通過進一步分析，我們認為PPP項目合作伙伴的選擇相對來說不宜盲目套用《招標投標法》，而是應更傾向于采用《政府采購法》，這是因為：一是這種采購活動是政府為了提供公共服務而進行的，標的物是一種特許經營權，是一種政府服務，而不是僅僅針對項目中的工程建設設計、施工、監理等某一個環節。二是從資金性質來看，在PPP項目的使用者付費、使用者付費加一定政府補貼和政府付費三種類型中，后兩者都使用了財政性資金，屬嚴格意義上的政府采購，而使用者付費其實就是特許經營，它是政府經營權的一種轉讓，是政府遠期收益讓渡，故用戶付費模式也屬于廣義政府購買服務。因此，在PPP項目實操中更應該深入領會、吃透《政府采購法》的相關立法意志。

公開招標已作為政府采購的主要采購方式立于法條之上。需要注意的是，公開招標和邀請招標同屬于招標范疇，當條件允許時應合理利用邀請招標方式。

若想采用招標以外的方式采購，按《政府采購非招標采購方式管理辦法》，采購人(即PPP項目的實施機構)應當在采購活動開始前，報經主管預算單位同意后，依法向設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。

《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的出臺有效地避免了由于信息不對稱給PPP項目采購帶來的不便，這使得整個采購行為更加靈活。從對社會資本的選擇來看，競爭性談判或競爭性磋商可以根據采購的需要，有選擇地邀請目標對象進行談判或磋商，提高了采購的針對性。另外，從實際操作來看，可以在雙方談判或磋商期間對采購文件的實質性問題提出修改意見，能夠較好地解決采購效率與采購需求所引發出來的各種矛盾和問題，從而可以達到政府采購的和諧統一。據此，也有觀點認為采用競爭性談判或競爭性磋商等非招標采購方式開展PPP項目合作伙伴選擇更符合實際情況，應作為主要的政府采購方式。

2、關于資格預審

根據《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第五條，PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭。

就一般的政府采購項目而言，資格預審并非是采購的必經前置程序，而對PPP項目，則無論采取何種采購方式，均應進行資格預審。對于這樣的制度安排可以理解為：由于PPP項目作為一種新型的政府采購需求和要建立政府與社會資本間的長期合作關系，所以政府希望通過前置的資格預審程序，實現項目前期實施機構與參與PPP項目的社會資本更為密切的溝通并對其進行嚴格的篩選與把控，以保障項目安全。

3、關于PPP項目采購方式的成本效應

PPP項目采購成本來自兩個方面，一是在選擇合作伙伴階段不同采購方式所發生的成本。二是在PPP項目合作伙伴確定之后，項目實體工程是否必須再行通過招標方式選定項目的施工單位、材料設備供應商等項目參建單位，即可能出現二次招標成本問題。

《招標投標法實施條例》第九條第三款規定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供，可以不招標。經對該款深入解讀可做以下理解：1)如果PPP項目的合作伙伴是通過招標方式選擇確定的，且該合作伙伴具備相關法定資質，能夠自行建設、生產或者提供，則可不進行招標，其SPV內部專業機構可直接與項目公司簽訂相關合同。2)如果PPP項目的合作伙伴是通過招標方式選擇確定的，但該合作伙伴不完全具備相關法定資質，不能夠完全自行建設、生產和提供，則對不具備資質要求的部分業務(包括設計、采購、施工、運營等)應由項目公司組織招標。3)如果PPP項目的合作伙伴是通過非招標方式確定的，且他不完全具備法定資質，無法完全自行建設、生產和提供時，則必須對不具備資質要求的部分業務(包括設計、采購、施工、運營等)組織二次招標。對于上述第2)和第3)兩種情形，雖然都出現了二次招標，但我們認為其招標主體和費用承擔人是不一樣的，前者應界定為項目公司的內部業務，應由項目公司獨立操辦分包招標事宜且費用自擔。而后者，本來中選的合作方就不是充分競爭的產物，因此，在二次招標過程中，政府方必須高度介入且可能反復介入(可能會出現設計、采購、施工、運營等不同標的的多次分包招標)。由于目前市場上還沒有出現第3)種情況，可借鑒的實操經驗不多，所以政府方是以自己名義還是委托合作方來進行二次招標尚不明確，但是可以確認其二次招標的費用應該由政府方承擔(誰主張誰付費)。由此，構成PPP項目采購的政府成本有兩種可能，就是：一是以招標方式確定合作方時的直接采購費用;二是以非招標方式確定合作方時發生的直接采購費用與合作方二次招標發生的費用之和。

就不同采購方式可能發生的費用而言，公開招標是程序最復雜、花費也最多的一種方式(社會成本最大);競爭性磋商是花費較少的采購方式，但它可能會出現二次招標并再次發生費用，所以綜合成本也許更大。據此，我們認為采用適當人為減少投標人的邀請招標方式或許是比較經濟的采購方式。

4、關于PPP項目采購方式的時間效應

實施PPP項目采購需要考慮時間效益。

就PPP項目采購的時間效應而言，完成項目的資格預審最低時間限制為15個工作日，這是所有不同的采購方式都需要付出的時間代價。而在實施采購的過程中，以公開招標/邀請招標方式采購PPP項目的環節最為復雜，且在多個環節存在最低時間限制，其最低時限總長約為30個工作日。采購PPP項目的環節最為簡單的是單一來源方式，但它可能是費時最長的采購方式。采購PPP項目各環節上的最低時限最少的是競爭性談判方式，其總時限約為8個工作日。

時間效率問題往往出現在地方政府急于辦理PPP項目的投資、開發和建設的申請、申報之時。費時的采購方式可能會使地方政府貽誤政策時機，所以如果時間確屬緊張，政府實施機構應未雨綢繆，提前安排好適宜的政府采購方式，以爭取在最短的時間內選定合作方。

二、綜合管廊的技術因素對采購方式選擇的影響

城市地下綜合管廊在我國的實踐時間不長，PPP模式引入的時間更為短暫，其技術的發展層次及對技術的駕馭能力等都會給政府采購環節的安排帶來一定程度的影響，以下是兩個主要表現形態：

1、綜合管廊工程設計覆蓋面的影響

完整的城市地下綜合管廊工程設計主要包括廊體結構、附屬工程、管線設計與選型、管線安裝與調試等。由于原來管線敷設都是由相應專業管線機構單獨承擔，在管線工程的設計、施工、采購等環節所形成的技術標準、工程經驗、包括資質條件等都呈現出高度的行業化、部門化特色，使得我們現在還沒有一家機構能夠完全承擔廊道多種管線在內的全面的工程設計。當前的實際情況是，綜合管廊工程設計單位大多承擔的是廊體結構、附屬工程和部分管線(主要是給排水)的設計，而將行業特征顯著的管線設計與選型、管線安裝與調試等留給了管線權屬單位，這種不完整的設計將直接影響政府采購，表現出的消極形態有：1)由于不能提交完整的綜合管廊工程初步設計，所以想以EPCO方式發包就會因不具備條件而無法實現;2)以工程范圍不完整的施工圖設計為據而實施的采購，無論采用何種方式都難以實現工程總價包死;3)遺留的管線工程的后續采購在程序和有效銜接方面都將會給項目的正常推進帶來不利影響。

2、綜合管廊工程不同施工技術要求的影響

綜合管廊工程施工技術主要是針對廊體工程的建筑施工而言。

根據綜合管廊廊道的結構設計和為避免地面開挖，管廊工程可能的施工方法主要有：土方大開挖加鋼筋混凝土現澆、鋼筋混凝土預制管件拼裝、大型塑鋼(或其他材質)管件作為管廊構件的拼裝、盾構機施工等。顯然，不同的施工方法對應的社會資本響應程度是不同的，像對鋼筋混凝土現澆這樣的成熟施工工藝，完全可以采用公開招標的方式實施采購，而對于工廠化制備的管件進行現場拼裝或盾構施工這樣具有相對特定技術要求的管廊工程，由于具備施工條件的社會資本數量相對有限，政府采購方式可能以競爭性磋商或競爭性談判更為有效。當然，隨著新技術、新工藝、新材料不斷進入綜合管廊行業，出現單一來源采購的可能性也是可以預期的。

三、不同的前期成果對采購方式選擇的影響

綜合管廊PPP項目進入政府采購程序前形成的設計成果是政府實施采購的重要依據，不同的設計成果與之匹配的可選采購方式是不同的，反過來說，要想采用既定的采購方式進行綜合管廊工程PPP項目的采購，那就必須科學地安排前期工作的節奏和目標。

1、以綜合管廊可行性研究報告為據的采購方式選擇

原則上，不應出現僅僅依據可行性研究設計就進行PPP項目采購的情形。

但就綜合管廊而言，存在個別急于申報試點項目的地方，其政府實施機構在來不及完成可研后續設計的情況下，匆匆忙忙地節選若干可行性研究成果和參數就打算組織政府采購，而且還要求公開招標。對這種做法我們認為極不嚴肅也決不可行!

首先，這種做法違背基本建設項目建設管理程序，程序沒到位，就不可能獲得相關許可證，因此，也就不具備政府采購的基本條件，采購工作顯然不能展開。其次，對于個別地方搞的“先上車后買票”等變通手法，雖然有可能會獲得部分社會資本響應，但是不管是用招標還是用磋商等其他方法滿足一時采購之快后，由于諸多不確定性因素的廣泛存在，會使項目面臨巨大的失敗風險。

不過如果市場上出現了綜合管廊領域顛覆性的技術創新，那么應用該技術的第一個工業化綜合管廊的建設真的有可能就在可行性研究設計得到批復后實施政府采購，此時，可用的采購方式符合單一來源采購要件。

2、以綜合管廊工程初步設計為據的采購方式選擇

當政府實施機構主導完成了綜合管廊工程的初步設計后，此時可根據所設計管廊的技術特征和可能的社會資本響應度，確定適宜的采購方式來選擇合作方。工程技術特征決定了掌握該技術的潛在社會資本的響應能力，如像混凝土現澆構筑廊道這樣的施工工藝，則完全可以采用公開招標的方式選擇合作者，而如果設計主張的是用工業構件拼裝構筑廊道或盾構施工，這種情況下可能采用競爭性談判或競爭性磋商的采購方式更為有效。

在完成初步設計后進行合作方采購，還可以得到在不同的采購方式下實現閉口價總承包和多種組合下的開口價承發包的采購效果。

3、完成綜合管廊施工圖設計后的采購方式選擇

原則上，在設計深度已經達到了施工圖階段，也就是說設計風險基本由政府方承接下來的情況下，工程施工的風險應該最大限度地分配給社會資本，這樣的話采用公開招標的方式便成為首選，或者退而求其次，采用邀請招標的方式實現合作方采購。

需要指出的是，在完成施工圖設計后進行合作方采購，合同的價款形成方式只能是開口價，這將會給PPP項目的投資控制帶來難度。

四、適宜的PPP模式下綜合管廊項目社會資本采購方式建議

作為政府大力倡導的產業，其各項發展目標都會具有強烈的政策色彩，這在城市地下綜合管廊工程方面尤其明顯。財政部 住房城鄉建設部關于《2016年地下綜合管廊試點城市申報指南》中就突出地表明了中央在應用PPP模式建設城市地下綜合管廊方面的政策導向，其在第二章評審內容的第二大項競爭性評審中的關于建設運營模式的要求中，明確提出了采取設計采購施工運營總承包(EPCO)模式的取向，這為包括綜合管廊政府采購工作在內的全套業務架構指明了方向。

在過去的20年間，我國石化、冶金、電力、煤炭、鐵路等工業領域應用EPC模式建設工程項目取得了令人矚目的綜合效益，而在即將進行的《建筑法》修訂中，工程總承包可能也將作為重要成分納入其中。因此在城市地下綜合管廊建設領域推行工程總承包是完全正確的，是大勢所趨。

實施工程總承包是需要有先決條件的，其中就設計而言，包括：1)設計范圍要全面覆蓋綜合管廊的所有工程內容;2)完成項目的初步設計(包括初步設計說明書、機械設備明細表、工程概算書及環保、節能、職業健康和工業衛生、消防等專項設計說明書);3)完成初步設計文件的審批。

當發起政府采購的其他條件都具備后，政府實施機構就可以綜合上述利弊分析選擇合適的方式，組織綜合管廊PPP項目的EPC+運營+融資的復合型合作方采購。這樣的合作方可以是綜合實力強大的單一總承包商，也可以是具備相關資質和能力、具有相互約束力的多家企業法人的聯合體。

綜上，建議綜合管廊PPP項目EPCO模式的采購方式選用邀請招標方式。如果聯合體成員單位的服務領域能最大限度地避免二次招標，則建議采用競爭性磋商方式。

備注：本文為《PPP模式應用于城市地下綜合管廊工程的問題解析》系列文章之六(宋志宏 梁艦 馮海忠)