3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在作今年的《政府工作報(bào)告》時(shí)指出，完善政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。
從2014年開始，在國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部委的大力推動(dòng)下，PPP模式在全國(guó)快速推進(jìn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)各省(自治區(qū)、直轄市)已推出的PPP項(xiàng)目有1800多個(gè)，總投資高達(dá)3.4萬億元。
根據(jù)相關(guān)要求，PPP項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》等規(guī)定，采取競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，引入信譽(yù)好、有實(shí)力的社會(huì)資本。經(jīng)過一年多的實(shí)踐和探索，各地已有一些PPP項(xiàng)目采購(gòu)?fù)戤叄€有更多的項(xiàng)目將陸續(xù)進(jìn)入采購(gòu)階段。
從普遍反映的問題看，推進(jìn)PPP模式存在“政府熱情高漲、社會(huì)資本響應(yīng)不夠”現(xiàn)象。站在政府采購(gòu)的角度，也面臨著一些難點(diǎn)，例如項(xiàng)目預(yù)算如何編制、怎樣選擇適宜的采購(gòu)方式、資格預(yù)審應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注哪些方面等。《公共采購(gòu)》雜志特別邀請(qǐng)國(guó)資委機(jī)械工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究院采購(gòu)研究中心副主任呂漢陽(yáng)、北京中建政研信息咨詢中心主任梁艦、上海百通項(xiàng)目管理咨詢公司副總工程師張志軍，就這些問題展開探討。
難題一：是否應(yīng)該編制并公布預(yù)算?
《公共采購(gòu)》雜志：政府采購(gòu)有“先預(yù)算后采購(gòu)”的明確要求，但《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》(財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào))未涉及采購(gòu)預(yù)算問題，請(qǐng)問實(shí)踐中PPP項(xiàng)目是否應(yīng)該編制和公布預(yù)算?
國(guó)資委機(jī)械工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究院采購(gòu)研究中心副主任呂漢陽(yáng)：PPP模式相關(guān)政策中有一個(gè)專有名詞，叫政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，將其納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立PPP項(xiàng)目政府支付臺(tái)賬，嚴(yán)格控制政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
新《預(yù)算法》強(qiáng)化了信息公開方面的規(guī)定，PPP項(xiàng)目作為財(cái)政支出的組成部分，也要進(jìn)行相應(yīng)的信息披露工作。各級(jí)財(cái)政部門通過官方網(wǎng)站及報(bào)刊媒體，每年定期披露當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目目錄、項(xiàng)目信息及財(cái)政支出責(zé)任情況。披露的財(cái)政支出責(zé)任信息包括：PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任數(shù)額及年度預(yù)算安排情況、財(cái)政承受能力論證考慮的主要因素和指標(biāo)等。
北京中建政研信息咨詢中心主任梁艦：新《預(yù)算法》第三十一條規(guī)定，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)下達(dá)關(guān)于編制下一年預(yù)算草案的通知。編制預(yù)算草案的具體事項(xiàng)由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門部署。各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的時(shí)間編制預(yù)算草案。
PPP項(xiàng)目如果屬于政府性缺口資金或是政府付費(fèi)項(xiàng)目，就需要編制并納入財(cái)政預(yù)算。到了政府采購(gòu)階段，也要根據(jù)相關(guān)要求公布預(yù)算。當(dāng)然，PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)的政府采購(gòu)項(xiàng)目有所區(qū)別，對(duì)于公布預(yù)算涉及的一些細(xì)節(jié)問題還需要明確。
上海百通項(xiàng)目管理咨詢公司副總工程師張志軍：《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第三十條明確要求，采購(gòu)人應(yīng)在招標(biāo)文件、談判文件、詢價(jià)通知書中公開采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額。財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)文未涉及采購(gòu)預(yù)算問題，一種意見認(rèn)為上位法對(duì)此已有明確要求，無需再?gòu)?qiáng)調(diào);另一種意見認(rèn)為，PPP項(xiàng)目是一種性質(zhì)特殊的采購(gòu)項(xiàng)目，財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)文的意思是對(duì)采購(gòu)預(yù)算的編制和公布不作要求。
我個(gè)人傾向于第二種理解。PPP項(xiàng)目與普通的政府采購(gòu)項(xiàng)目有較大不同，一刀切地要求采購(gòu)人公布預(yù)算不盡合理：一方面，PPP項(xiàng)目提倡社會(huì)資本從項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目準(zhǔn)備階段就開始介入，在項(xiàng)目采購(gòu)階段，政府和社會(huì)資本還可就完善采購(gòu)需求進(jìn)行磋商談判，這決定了PPP項(xiàng)目可在需求尚未明晰時(shí)即進(jìn)入采購(gòu)階段，自然不宜硬性要求在采購(gòu)文件中公布預(yù)算;另一方面，PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式各異，一些項(xiàng)目在采購(gòu)階段基本不涉及財(cái)政支出方面的預(yù)算安排問題，比較典型的如TOT等資產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓項(xiàng)目等。
難題二：如何選擇適宜的采購(gòu)方式?
《公共采購(gòu)》雜志：財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)文第四條規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)。從實(shí)踐情況看，這些采購(gòu)方式是否有明確的適用范圍，哪種方式更適宜?
呂漢陽(yáng)：總體來看，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。值得注意的是，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式的，采購(gòu)文件除應(yīng)明確評(píng)審小組根據(jù)與社會(huì)資本談判情況可能實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容，包括采購(gòu)需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款。
PPP項(xiàng)目采購(gòu)就是選擇合作伙伴的過程，關(guān)系到項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成敗。與一般建設(shè)工程和設(shè)備采購(gòu)不同，PPP項(xiàng)目初期，很多條件都不明確，需要有一種交流協(xié)調(diào)機(jī)制來逐步明確項(xiàng)目需求。所以，在正式招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商之前，應(yīng)該進(jìn)行前期技術(shù)交流，邀請(qǐng)有關(guān)潛在社會(huì)資本提交初步項(xiàng)目建議書，幫助政府完善項(xiàng)目實(shí)施方案，完善項(xiàng)目技術(shù)路線、資金安排、回報(bào)要求等。
梁艦：關(guān)于幾種采購(gòu)方式的適用范圍，《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》等有明確的規(guī)定。
從實(shí)踐情況看，PPP項(xiàng)目中標(biāo)(成交)的社會(huì)資本往往是具有施工總承包資質(zhì)的施工企業(yè)。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條的規(guī)定，已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，在施工階段可不進(jìn)行招標(biāo)。PPP項(xiàng)目公司成立后，可以直接委托社會(huì)資本簽署施工總承包合同，避免二次招標(biāo)，減少人力、物力和財(cái)力浪費(fèi)。
總體來說，公開招標(biāo)可以最大范圍地選擇合適的社會(huì)資本，并且提高項(xiàng)目采購(gòu)過程中的競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)然，政府在大多數(shù)PPP項(xiàng)目中屬于購(gòu)買服務(wù)，采購(gòu)方式選擇競(jìng)爭(zhēng)性磋商也比較普遍，但如何避免二次招標(biāo)仍有待商榷。
張志軍：邀請(qǐng)招標(biāo)、單一來源采購(gòu)的適用情形相對(duì)較窄，競(jìng)爭(zhēng)性談判在評(píng)審辦法方面有先天缺陷，絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目不適用這三種采購(gòu)方式。對(duì)于公開招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性磋商，個(gè)人傾向于前者。
首先，公開招標(biāo)適用情形廣泛。在供大于求的買方市場(chǎng)中，大多數(shù)項(xiàng)目均可采用公開招標(biāo)方式。《政府采購(gòu)法》規(guī)定，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。PPP項(xiàng)目采用公開招標(biāo)方式，也是貫徹這一原則要求的具體體現(xiàn)。
其次，大多數(shù)PPP項(xiàng)目核心邊界條件清晰。進(jìn)入采購(gòu)階段后，由于物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證和實(shí)施方案業(yè)已完成，大多數(shù)PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、公司股權(quán)情況、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)等均已明確，有的甚至合同草案也經(jīng)多次修改完善，核心邊界條件清晰，具備財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)文選擇公開招標(biāo)方式的要求。
再次，采購(gòu)需求不明確的項(xiàng)目可兩階段招標(biāo)。第一階段是發(fā)布公告，向潛在投資人征集商務(wù)和技術(shù)方案建議，并將征集到的建議書匯總梳理后，形成第二階段招標(biāo)文件中的商務(wù)技術(shù)需求書，對(duì)外公開招標(biāo)。兩階段招標(biāo)可規(guī)避傳統(tǒng)程序過于剛性的弊病，起到類似競(jìng)爭(zhēng)性磋商“邊采購(gòu)邊明晰需求”的實(shí)際效果。
難題三：少數(shù)項(xiàng)目未進(jìn)行資格預(yù)審的原因?
《公共采購(gòu)》雜志：財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)文第五條提出，PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。但已經(jīng)完成或正在進(jìn)行采購(gòu)的PPP項(xiàng)目中，有少數(shù)項(xiàng)目未實(shí)行資格預(yù)審，原因有哪些，如何解決?
呂漢陽(yáng)：在法規(guī)政策用語(yǔ)中，“應(yīng)當(dāng)”就是“必須”的意思，帶有強(qiáng)制性。實(shí)踐中有少數(shù)項(xiàng)目未實(shí)行資格預(yù)審，具體情況不是很清楚，但從媒體的報(bào)道分析，可能與“政府熱情高漲、社會(huì)資本響應(yīng)不夠”有關(guān)。解決的辦法是做好政策宣傳和項(xiàng)目推廣，一是讓實(shí)施機(jī)構(gòu)依照法定程序推進(jìn)項(xiàng)目;二是讓社會(huì)資本產(chǎn)生共鳴，廣泛參與，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。
梁艦：政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目大部分為工程項(xiàng)目，依據(jù)《政府采購(gòu)法》第四條的規(guī)定，政府采購(gòu)工程進(jìn)行招投標(biāo)的，適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》則提出，可以采用資格預(yù)審和資格后審對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行資格審查。
雖然財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)文規(guī)定PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資格預(yù)審，財(cái)金〔2014〕113號(hào)文第十七條卻指出，競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告包括是否允許未進(jìn)行資格預(yù)審的社會(huì)資本參與采購(gòu)活動(dòng)，允許進(jìn)行資格后審的，由評(píng)審小組在響應(yīng)文件評(píng)審環(huán)節(jié)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行資格審查。隱含著采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式可以不進(jìn)行資格預(yù)審，而采用資格后審。
法律法規(guī)的不一致，是導(dǎo)致已完成或正在進(jìn)行采購(gòu)的PPP項(xiàng)目中少數(shù)未實(shí)行資格預(yù)審的原因所在。為確保PPP項(xiàng)目采購(gòu)流程的合法合規(guī)，期待《政府和社會(huì)資本合作法》能早日出臺(tái)，對(duì)相關(guān)問題予以明確。
張志軍：出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要有兩個(gè)。一是相關(guān)人員不熟悉PPP項(xiàng)目的采購(gòu)規(guī)定，在認(rèn)識(shí)和理解上有待提高和深入，忽略了資格預(yù)審程序。二是對(duì)資格預(yù)審的重要性認(rèn)識(shí)不足，受項(xiàng)目進(jìn)度要求、操作習(xí)慣或其他外在因素的影響，明知故犯，省略了資格預(yù)審程序。
與工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行資格預(yù)審的目的不同，PPP項(xiàng)目實(shí)行資格預(yù)審，主要是為了驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本的響應(yīng)，能否實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。
在PPP項(xiàng)目的資格預(yù)審環(huán)節(jié)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)編制并發(fā)放資格預(yù)審文件，潛在投資人可以根據(jù)資格預(yù)審公告和文件的要求編制資格預(yù)審申請(qǐng)文件，并接受資格評(píng)審。這與政府采購(gòu)的邀請(qǐng)招標(biāo)項(xiàng)目只發(fā)布資格預(yù)審公告、不編制發(fā)放資格預(yù)審文件有所不同，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。
難題四：資格預(yù)審應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注哪些方面?
《公共采購(gòu)》雜志：PPP項(xiàng)目類型較多，性質(zhì)各異，運(yùn)作方式也各有不同。在編制資格預(yù)審文件時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)資本哪些方面的能力?
呂漢陽(yáng)：PPP項(xiàng)目一般較為復(fù)雜，要求強(qiáng)制資格預(yù)審，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。
資格預(yù)審文件內(nèi)容包括：項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購(gòu)需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與、擬確定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的家數(shù)和確定方法,以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)等。
對(duì)于資格預(yù)審條件的設(shè)置，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要考慮項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。
梁艦：根據(jù)一些落地的PPP項(xiàng)目，對(duì)社會(huì)資本的要求，除了符合《政府采購(gòu)法》第二十二條規(guī)定的資格條件外，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注投標(biāo)申請(qǐng)人注冊(cè)資本、總資產(chǎn)，上一年度凈資產(chǎn)、年末資產(chǎn)負(fù)債率等情況，具備良好的投融資能力、資金實(shí)力，同類工程業(yè)績(jī)等。
張志軍：在編制PPP項(xiàng)目資格預(yù)審文件時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)資本四個(gè)方面的能力。一是融資能力。較為典型的PPP運(yùn)作方式有BOT、ROT、TOT等，均要求社會(huì)資本前期投入較大的資金，因此融資能力是不可或缺的要求。
二是專業(yè)能力，主要是指相應(yīng)的施工、生產(chǎn)和供貨能力等。由于PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率相對(duì)較低，社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，會(huì)同時(shí)關(guān)注并期望親力親為從事施工、生產(chǎn)或供貨等方面的工作，以期爭(zhēng)取該部分工作內(nèi)容的相應(yīng)利潤(rùn)，獲得更好的投資回報(bào)。這就要求其具備一定的專業(yè)能力，促進(jìn)提高PPP項(xiàng)目的采購(gòu)成功率。
三是經(jīng)營(yíng)管理能力。采用PPP模式，意在引入社會(huì)資本的先進(jìn)管理機(jī)制，提高資金的使用效益。在PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)期間，政府和社會(huì)資本應(yīng)根據(jù)需要設(shè)立專門的項(xiàng)目公司，從事融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等工作。社會(huì)資本具備一定的經(jīng)營(yíng)管理能力，是保障PPP項(xiàng)目成功建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的必備條件。
四是履約誠(chéng)信度。PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)期間，政府和社會(huì)資本的合作期限長(zhǎng)達(dá)10?30年，甚至更長(zhǎng)，一般對(duì)社會(huì)資本的信用狀況要求較高，否則難以保證合作運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量和效果。